走中国特色社会组织发展之路

　　2016年8月，中办国办联合印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)。据此，下一阶段改革社会组织管理制度工作，要做到加强党的领导和加强依法管理相统一，培育发展和监督管理相统一，当前和未来发展、国内和国际发展相统一。

　　《意见》的印发，是全面深化改革的重要组成部分，是我国社会组织发展的纲领性文件，有利于进一步厘清政府、市场、社会关系，改进公共服务供给方式，规范社会组织行为，充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用。

　　加强党对社会组织的领导

　　与西方国家非政府组织(NGO)的发展历程不同，伴随上世纪80年代以来逐步深入的社会主义市场经济改革，我国社会组织应运而生，并经历了从无到有、从少到多、从小到大的过程。

　　当前，社会组织在我国还处于发展的初级阶段。而我们党有着丰富的组织建设理论和经验，也有着其他各方面的丰富资源，因此，社会组织的发展需要党组织的支持和培育。同时，在新的历史时期，社会组织已成为我们党联系群众的载体，是党执政的重要社会基础，因而有必要加强党对社会组织发展的领导。

　　正如《意见》所强调，提倡企事业单位、机关和街道社区、乡镇、村党组织与社会组织党组织资源共享、共建互促，为党组织开展活动、发挥作用创造条件。党组织应积极运用自身资源，服务社会组织及其发展，使之为社会组织成员所认同和接受，以实现对社会组织的政治引领，保证其发展方向。

　　需要指出的是，加大党对社会组织的领导工作力度，不是要走行政化道路，而是更加充分发挥党对社会组织的政治引领、行为规范和服务功能，以促进社会组织的健康发展。

　　另一方面，作为党领导社会组织的有效方式，社会组织党组织建设对于引领正确发展方向，激发社会组织活力，增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政基础，都具有重要的现实意义。

　　现阶段社会组织党建工作面临情况新、经验少、困难多，党组织影响力和渗透力不强等问题。社会组织党建相对滞后于社区党建和新经济组织党建，成为基层党建工作的短板。

　　与此同时，随着我国社会组织去行政化进程的积极推进，以政府为代表的行政权力逐步从微观层面的社会组织中退出，社会组织党建工作中出现支持引导力度不够、自身建设不足等问题。

　　习近平总书记强调，越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止“木桶效应”。因此，《意见》要求，推进社会组织党的组织和工作有效覆盖。加强社会组织党建工作基础保障。

　　这就迫切需要在坚持党的建设原则要求基础上，充分认识和把握社会组织发展规律、社会组织党建工作规律，进行社会组织党的建设理念、载体、体制机制以及方式方法创新，实现社会组织党建工作的自我超越和新的发展。

　　为贯彻落实这一要求，民政部日前专门下发通知，要求社会组织办理登记审批时提交《社会组织党建工作承诺书》《社会组织党员情况调查表》等内容，以促其党建工作同步开展。

　　完善社会组织管理法治体系

　　在全面依法治国的大背景下，社会组织迅猛发展与相关法律法规建设滞后的矛盾愈发突出。社会组织管理中“有法不依”和“无法可依”的现象同时存在。因此，在加强党对社会组织的领导的同时，有必要加强对社会组织的依法管理。

　　这其中，健全与社会组织发展相关的法律法规体系，是建立我国现代社会组织管理体制的制度基础。当前，《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》等法规正在修订过程中。

　　2016年3月16日审议通过的《中华人民共和国慈善法》已经施行。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》也将于明年起施行。这一系列法律法规的完善，表明我国社会组织发展的法治环境正在逐步得以改善。

　　不过，我国目前仍然没有一部关于社会组织管理的专门、基础性法律，社会组织的性质、地位、职能定位及设立标准等内容，没有得到完全的明确和规范。

　　因此，有必要加快相关法律的研究和制定，从而实现对社会组织行为的依法管理，以及对社会组织服务社会行为的规范和保护。同时，有必要研究制定志愿服务和行业协会、商会等不同类别社会组织的单独立法，将社会组织管理全面纳入法治化轨道。

　　实现培育发展和监督管理相统一

　　随着社会加速转型，政府日益践行简政放权，而社会成员对更高层次公共服务的需求剧增，社会组织快速发展成为必然。同时，维护社会组织的公益性，防止其向营利方向发展，尤为需要政府提供更加完备的政策措施。

　　为避免“一放就乱、一管就死”现象，《意见》要求，改革社会组织管理制度，要坚持放管并重。处理好“放”和“管”的关系，既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中事后监管，促进社会组织健康有序发展。

　　在“放”的方面，比如，《意见》指出要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。对这些为经济社会发展服务的社会组织，稳妥推进直接登记。特别提到要大力培育发展社区社会组织，降低准入门槛，简化登记程序。

　　又如，当前政府购买社会组织服务正由点到面地逐步推开，购买范围和类别不断扩大，相关制度建设也取得明显进展。政府通过完善财政税收政策，支持社会组织参与社会服务。

　　对此，《意见》表明，支持社会组织提供公共服务。结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。

　　在“管”的方面，针对社会组织“缺人”问题，《意见》提出完善人才政策。通过把社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，提高社会组织人才专业性及相关待遇水平等举措，吸引更多人才到社会组织中来实现自我价值，实现社会组织的可持续健康发展。

　　为了克服以往重登记轻管理的弊端，《意见》给出一系列针对社会组织实施精细化管理的措施：在财务管理方面，推行社会组织财务信息公开和审计制度;在税收管理方面，加强对违法违规社会组织特别是开展营利性经营活动的社会组织的税收检查;在审计管理方面，强调对社会组织的财务收支情况特别是国有资产管理使用情况进行审计监督;在金融管理方面，加强对社会组织账户、资金往来特别是大额现金支付的监管，防范和打击其营利性违法活动，等等。

　　同时，针对有违法乱纪行为的社会组织，《意见》提出建立健全吊销登记证书、撤销登记制、取缔等退出机制。除了政府管理方面的各项措施，《意见》还提出支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督。

　　实现当前和未来、国内和国际发展相统一

　　作为我国现代社会结构中不可或缺的一环，社会组织管理应该坚持改革创新，并不断调整政府、市场、社会三者关系，从而实现政社分开、权责明确、依法自治。这是社会组织总的发展方向。

　　然而，在不同的发展阶段，社会组织有着不同的管理重点。走中国特色社会组织发展之路，就是要立足中国社会实际、立足当前发展阶段特点，因地制宜、分类推进社会组织管理制度改革工作。

　　比如在政社分开方面，当前正在推进行业协会商会与行政机关脱钩。中央发布通知规定，党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务，对退(离)休领导干部在社会团体兼职也进行了规范。

　　又如，现代社会生活中，政府为群众提供基本公共服务，大量微观层面、差异化的公共服务性需求如教育、医疗、养老等，需要社会组织给予满足。同时，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为服务居民和进行公共事务管理的新载体。

　　因此，《意见》指出，要大力培育发展社区社会组织。当前，应特别加强以社区社会组织、社会工作者和志愿者组成的社区公益服务体系建设，以满足社区不同职业、不同年龄、不同兴趣居民的多元化多层次需求，实现基层社会的和谐稳定。

　　在这方面，部分地方已经开始有益探索。以四川省成都市锦江区为例，2008年该区在全国范围内率先推行街道管理体制、社区治理机制和社会组织管理体制的系统化改革。街道去经济职能，社区居委会去行政职能，转而把基层治理创新的重点放在培育和发展社区社会组织上。

　　在社会组织“生根”方面，锦江区探索实行“登记备案双轨制”。即对尚未达到登记条件，但是社区建设又迫切需要的社会组织，实行放宽准入、降低门槛的备案制度;待其具备相应条件后，再实行登记管理。

　　在社会组织“落地”方面，锦江区各街道通过提供办公场地、项目资金等硬件支持，积极培育本社区社会组织发展，同时吸引优秀外来社会组织“落户”。

　　在催生社会组织“发芽”方面，锦江区多措并举，为社会组织协同参与社区治理提供政策便利，搭架活动平台;同时注重引导社会组织分工协作，各尽所能、百花齐放，实现社会组织提供公共服务和参与社区公共事物管理的专业化、多元化、差异化。

　　改革社会组织管理制度，还要做到国内国际发展相统一。当前，中国的发展命运与国际社会紧密相关。走中国特色社会组织发展之路，意味着既要积极学习和引进国外适合中国发展的社会组织服务管理经验，也要使社会组织发展服务我国构建开放型经济新体制的整体战略。

　　为此，《意见》提出，引导社会组织有序开展对外交流，参加非政府间国际组织，参与新建国际性社会组织，以及国际标准和规则制定，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，在民间对外交往中的重要平台作用。

　　作者：向春玲 单位：中共中央党校科社部